缅甸与中国的“一带一路”倡议

2011年缅甸政治转型之后,一方面缅甸政府实行大国平衡外交,适当拉开与中国的距离,摆脱对中国的政治、经济依赖;另一方面,缅甸社会普遍认为,缅甸对中国的崛起太重要了,甚至认为没有缅甸的支持和参与,中国的“一带一路”倡议都无法实施。那缅甸对中国的“一带一路”倡议到底有多重要呢?

    首先,缅甸的地理位置确实重要,无论是从抗日战争的历史经验还是从中国未来的发展来看,缅甸都具有不可取代的地缘政治价值。缅甸位于东南亚、东亚、南亚的交汇处,是中国从陆路进入印度洋的最捷径。抗日战争期间,当中国的东部沿海被日寇封锁后,滇缅公路一度成为了盟国援华物资输入中国的最重要的通道。日军在1941年底开始进攻缅甸,就是想把中国与外界联系的通道堵住,迫使国民党政府投降。二战后期开通的史迪威公路、驼峰航线、中印缅输油管道都要经由缅甸再进入中国云南。所以,缅甸通道对中国的抗日战争的胜利确实发挥了很重要的作用。

    在中国的“一带一路”倡议中,其中21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋,延伸至欧洲。濒临印度洋的缅甸无疑属于21世纪海上丝绸之路的沿线国家。丝绸之路经济带的第三个方向是中国至东南亚、南亚、印度洋,缅甸同样是这个方向的沿线国家。更能凸显缅甸重要性的是,缅甸是连接21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的关键节点之一。

    其次,吴登盛政府和民盟政府都对“一带一路”倡议的表态总体上比较积极。自从中国提出该倡议之后,中缅双方高层会晤时都会提到缅甸支持中国的“一带一路”倡议,缅甸积极加入亚洲基础设施投资银行。缅甸的很多精英想搭中国“一带一路”倡议的顺风车,加速缅甸的发展,因而羡慕巴基斯坦能在“一带一路”框架下获得中国460亿美元的投资,甚至指出巴基斯坦的安全形势不乐观,腐败严重,还不如把钱投到缅甸。缅甸的媒体开放后,对“一带一路”倡议的报道不是很多,攻击、反对该倡议的声音不大。当然,缅甸社会中对“一带一路”倡议的了解仅局限于政府官员以及包括学者、NGO工作人员、智库工作人员等在内的精英,广大的缅甸老百姓对此一无所知。即便是缅甸政府的官员,包括个别决策层的官员,对该倡议的详细内容也知之不多,对于在“一带一路”框架下中缅可以开展哪些合作,缅甸能从中得到什么好处,并不清楚,因而建议中国在缅甸加强“一带一路”倡议的系统宣传。

    民盟对“一带一路”倡议的反应同样积极,民盟主席杜昂山素季2015年11月17日在内比都她的议会办公室接受新华社记者专访时表示,她赞赏中方一带一路倡议,并希望一带一路倡议能够取得有利各方的结果。2016年8月20日,在杜昂山素季访华期间中缅双方共同发布的《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻稿》中,缅方重申了欢迎中国“一带一路”倡议的立场。
   2016年9月12日,缅甸副总统吴敏绥在会见中共云南省委书记、省长陈豪时表达了同样的立场,缅甸愿意支持并积极参与“一带一路”建设,推动孟中印缅经济走廊建设。所以,从官方表态来看,吴登盛政府和民盟政府对“一带一路”倡议的立场基本是一致的。

    从另一个角度来看,缅甸精英层面虽然对“一带一路”倡议有一定的热情,但对中缅之间的深入合作又有疑虑和担忧,所以吴登盛政府并未在“一带一路”框架下开展与中国的实质性合作,民盟执政期间,中缅之间能否实施具体的合作项目,还有待观察。但是缅甸也有媒体批评中国试图把缅甸的佤邦、果敢变为缅甸的“克里米亚”,以便通过缅甸实施中国的“一带一路战略”。

    第三,密松电站、中缅油气管道、中缅铁路以及皎漂经济特区等项目对中国“一带一路”倡议的重要性被严重高估。密松电站被搁置的重要理由之一是90%的电量要输送回中国,对缅甸本国没有好处,其实当时之所以签署这样的协议,就是因为缅甸连10%的免费电量都消费不了,只要缅甸有需要,随时可向缅甸销售电力。从2011年9月到现在,密松电站面临的内外形势已发生了重大变化,中国西南地区的电力已经大大富余了,尤其是云南2014年以来就有2000多万千瓦装机的富余电力,其中水电占一半。由于中国经济发展进入新常态,西电东送也消耗不了西南地区的多余电量。换句话说,云南根本不需要从缅甸输入电力。当然,密松电站被搁置,从本质上说不是因为环境、文化、透明度以及电力回输中国的问题,而是一个彻头彻尾的政治问题。密松电站现在已经成为了缅甸政治转型的象征和图腾,所以短期内要重启是不可能的。对于中国政府而言,密松电站已是一个面子工程,因为政府间项目被单方面毁约,面子上不好看,下不了台;对于项目的投资方国电投而言,密松是鸡肋,现在要能把损失拿回来就可以。按照昂山素季访华前的说法,缅甸政府的调查委员会将于11月底发布项目的调查结果,然后中缅双方才寻找合适的解决办法,估计最终的解决方案不会让中国太难堪,以免影响其他领域的合作。

    中缅油气管道对中国能源安全的意义也被拔高了。且不论马六甲困局是一个伪命题,中缅油气管道每年的运输量在中国每年的油气总进口量中比例很低。其中中缅天然气管道从2013年7月开始运营至今,从缅甸进口的天然气总量都没达到原来设计的每年120亿立方米,而2015年中国进口天然气614亿立方米。今后即便是满负荷运转,每年从缅甸进口的天然气也不到中国总进口量的20%。中缅石油管道虽然已经建成,但尚未投入使用。即便按照每年2200万吨计算,从中缅石油管道进口的石油也不会超过中国每年总进口量的10%。笔者2014年5月在内比都与缅甸联邦部分国会议员就此问题进行了深入的交流,有些议员对笔者提供的数据表示了深深的失望,因为过去他们认为中国的能源安全就靠中缅油气管道来解决。

    中缅铁路和皎漂经济特区对中国的经济意义同样被高估。中国西南的货物从昆明-皎漂铁路运输到皎漂港口,然后从皎漂港口运送到南亚、非洲和欧洲市场,理论上是能节约2-7天的时间,成本也能降低。但问题是皎漂港口只有每年有数千万吨的货物聚集,才能有大量的班轮通往世界各主要港口,否则货物就不得不在皎漂等候班轮或者再到新加坡港拼船。但是昆明—皎漂铁路每年要有运送数千万吨货物的能力,就必须是大运量的电气化复线铁路,而即将开工建设的大理-瑞丽铁路的设计并不符合这样的要求。最关键的是昆明与国内的贵州、重庆、成都等城市之间的铁路运输能力也有限。所以,昆明—皎漂铁路即便建成了,只是中国西南多了一个出海口而已,在经济上是象征意义大于实际意义。中信联合体把皎漂港口的建设分为4期20年,也表明该港口的开发不可能马上就有经济效益。至于有些人怀疑昆明—皎漂铁路会被用于军事目的,更是无稽之谈,因为缅甸现行的外交政策不会允许任何一个国家在该国有军事基地。当然,由于中缅双方都有需求,今后中缅双方可能在“一带一路”框架开展能源电力、交通基础设施连接、产业转移与承接、农业、民生等方面的合作,但成效不会很大,进展不会很快。

    总之,转型之后的缅甸有很多不切实际的优势意识,颇有“皇帝的女儿不愁嫁”的感觉,总认为缅甸的地理位置对美日印中十分重要,大国对缅投资都会蜂拥而至,因而只是强调外资要适应缅甸,要履行企业社会责任,相反不是很主动了解和适应国际社会,这会使缅甸失去很多发展机会。

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